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大庆在全国率先实施网约车由“审批”改为“备案”的做法,不仅与网约车现行有关规定不冲突,而且符合此轮出租车改革的方向

原标题:大庆网约车“备案制”符合出租车改革方向

文/刘远举   鲁伟/编辑

(作者为上海金融与法律研究院研究员;编辑:鲁伟)

从为网约车办理营运证,改为对网约车进行备案登记,黑龙江省大庆市在全国率先实施网约车由“审批”改为“备案”的新举措备受关注。

当前各地对网约车的严厉管制,使得合规非常之难,在此背景之下,大庆经过一年时间反复探索与论证之后推出的“备案制”无疑是一种积极且具有突破意义的新尝试。

按相关规划,从今年6月起,大庆利用自主研发的网约车管理平台,把发放网约车运营证的审批制,改为线上办理的“备案制”,网约车司机自行通过手机APP上传备案资料即可。7月31日前,大庆所有网约车都将完成电子备案登记。

作为“第一个吃螃蟹”的地方,大庆“备案制”的做法在获得广泛好评的同时,也不可避免遭受一些争议。最大的疑问在于,网约车“备案制”的做法是否与现行的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《网约车暂行办法》)冲突,“无证”车辆会不会涉嫌非法营运?事实上,大庆的做法不仅符合《网约车暂行办法》的有关规定,而且符合此轮出租车改革的方向。

“备案制”的由来与依据

大庆推出网约车“备案制”,是为了满足当地极具特点的需求,是一种因地制宜的办法。

根据相关规定,网约车从事运营,司机与车辆都需获得证件许可。从去年5月至今,大庆共有8700多名司机办理了从业资格证,但办理“网约车运营证”的仅有510辆车,不足2%。大庆市交通管理部门经过调研、走访发现,私家车办证成为运营车辆后,即便是偶尔出来开网约车,但近乎翻倍的交强险、商业险等费用,使得成本增加很多。而且,车辆改成营运后,贬值更快,甚至会提前报废。如此多的“坏处”,使得很多私家车主不愿意把车辆转为经营性质。

但另一方面,大庆又非常适合发展网约车。大庆300多万人口拥有近60万辆私家车,保有率之高堪比北京,发展网约车的基础条件好;此外,大庆石油石化大企业占比很高,工人多实行倒班制,闲暇时间相对较多;再者,从城市布局上看,大庆市属“组团式”城市布局,区和区之间距离较远,公交车难以高密度运行。一些城中村,不但公共交通很难布局,出租车也不愿意去。

上述这些地区特点导致了大庆客运具有“潮汐”的特点,高峰期对运力需求旺盛,而平峰期,运力需求很低。增加公交运力,增加出租车,都会造成平峰时期的浪费。而网约车共享的特征,刚好非常适合这种特性。市民兼职开网约车,高峰期出车,平峰期收车,既可解决高峰期运力不足的问题,又不会在平峰期与巡游车形成刚性竞争,很好地补充了公共交通系统。所以,面对当地的具体情况,大庆相关管理部门推出了“备案制”。

大庆的做法也引起一些争议,有观点认为,根据2016年7月实施的《网约车暂行办法》,网约车必须有证,否则涉嫌非法运营。

不过,上述观点并不正确。《网约车暂行办法》第十二条规定,从事网约车经营车辆有三个条件:一、七座及以下乘用车;二、安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置;三、车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。不难发现,最初的政策门槛并不高。然而,在这三条之后,相关部门还给地方留了一个空间,即:“车辆的具体标准和营运要求,由相应的出租汽车行政主管部门,按照高品质服务、差异化经营的发展原则,结合本地实际情况确定。”

这就给地方留下了非常大的操作空间,在《网约车暂行办法》实施后的数年内,一些地方推出了对网约车非常严厉,有些甚至是毫无必要的管制。车牌、轴距、车价、车龄、排量、网约车总量、网约车价格等都被行政权力纳入了准入资质的范围。

法眼

值得注意的是,对网约车的准入资质,最终落脚在网约车运营证上。《网约车暂行办法》第十三条规定,对符合条件并登记为预约出租客运的车辆,发放《网络预约出租汽车运输证》。所以,有人据此认为,有没有证成为是否合法的关键,没证则可视为涉嫌非法运营。

不过,《网约车暂行办法》第十三条还规定:“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的,从其规定”。也就是说,虽然《网约车暂行办法》的第十二条给地方交通管理部门留下了很大的权力空间,使得他们可以收紧网约车的资质;但同时,《网约车暂行办法》的第十三条又做了一个完全的放权性的授权。简单的说,这个证,地方可以按自己的办法来发。

这正是此次大庆采取“备案制”的依据。首先,车辆要符合《网约车暂行办法》中的三条简单规定非常容易——第一条最基本,七座以下车辆;第二条,网约车都有手机,手机不但可以记录位置,现在还可以一键报警,同步录音、录像;第三条规定关于安全,这也是最关键的一条。在这个方面,大庆的相关规定,实际上比很多设立了准入标准的城市更加严格。为了确保车辆的安全,大庆规定,网约车要完成备案,必须到具有资质的车辆检测机构“盘实”车辆,检测报告随时上传,检测合格后,网约车才可以上路运营。大庆规定:车辆5年内每年检验1次,超过5年的,每6个月检验1次。

事实上,在满足《网约车暂行办法》规定的三条准入条件上,“备案制”虽然没有发纸质的网约车证,但可以被视为网约车证的电子化。所以,大庆的“备案制”,仍然是符合《网约车暂行办法》的,不存在所谓不合法、不合规的问题。

“备案制”符合出租车改革方向

从更深层次看,大庆推出的“备案制”不仅合法、合规,而且符合此轮出租车改革的方向。

网约车的合法化,本质上是属于新技术条件下的出租车改革。网约车合规的基本指导原则,是2016年7月国务院发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。在这个意见中,提出了乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理五项原则。其中属地管理原则就强调:要充分发挥自主权和创造性,探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。那么,在乘客为本的前提下,积极进行因地制宜的创新,就是本轮改革的题中应有之义。

符合改革精神的创新,从来都是有利于民的。首先,“备案制”高效地解决了大庆的交通问题。大庆需要保持7000辆左右网约车运力,才能满足市民出行需求,“备案制”之前,办理了“两证”的车只有510辆,市场有6500辆车的运力缺口。目前,大庆每天高峰期有6000辆车在运营,而到平峰期仅有500辆车在运营,网约车接单量为6万单左右。市场数据显示出了网约车弹性的特征,支持了大庆相关部门的首创之举。

其次,“备案制”有助于抑制、乃至消除“黑车”,提升安全。网约车、共享单车,天然可以挤压“黑车”的空间,这不是理论的推导,而是实际发生过的市场行为。网约车本身有完善的登记、详细的信息记录,快速的事后追查机制,这都形成一种威慑,从而保障安全。不过,现在很多城市,迫于监管部门的压力,网约车平台做合规化,被迫淘汰了一些网约车辆与网约车司机。由于市场需求仍然存在,于是,一部分网约车再度“黑车化”。目前,在一些地区,这已经成为一个趋势。随着一些地方“黑车”再度兴起,发生重大安全事件的几率也在逐渐增大。

最后,“备案制”减小了执法压力,有望避免极端事件。《道路运输条例》第六十四条规定:未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,只是没收违法所得,处以违法所得2倍以上10倍以下的罚款,没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款,构成犯罪的,则依法追究刑事责任。

也就是说,即便网约车没有运营证或者司机证,只要不涉及犯罪,仅仅是经济处罚。非法运营并不涉及违反《道路交通安全法》,不涉及驾照、车辆,但有些地方,为了加大威慑力量,还规定了扣车、扣驾照、计入信用档案等一系列后果。这在加大威慑的同时,也使得网约车司机面对查处时,为了躲避处罚,一时冲动,驾车逃跑,往往造成惨痛悲剧。

由此来看,大庆经过一年多的探索,倾听群众意见,结合当地实际,实施“车证”和“人证”的备案登记管理,符合此轮出租车改革的方向,也符合相关的政策与法规,还顺应了“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)的大趋势,有利民生,有助于网约车业态的真正规范化和有效监管。

值得高兴的是,大庆“备案制”的做法,已经开始被其他城市所效仿。最近,贵阳市道路运输管理局修改了网约车政策,新政策降低了车辆与司机的“准入门槛”,并规定将网约车企业服务质量等测评结果向社会公布。国务院总理李克强一直强调“放管服”,对于网约车领域,就是要放松准入门槛,管好安全,服务好企业与消费者,剩下的事就让市场来决定。在这种趋势之下,大庆、贵阳的做法是否会普及开来,值得公众拭目以待。

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