【文汇网讯】(记者 马琳 彭凯雷 实习记者 彭彤 北京报道)今年伊始，一场出租车司机罢工在内地多个大城市相继上演。面对「专车」等市场化约车模式的兴起，出租车司机选择集体罢运来抗议利益的「蛋糕」受到侵蚀。而移动因特网时代应运而生的专车服务也被扣上非法运营的帽子，遭到多地交管部门的查处。
这场专车之争，让多年来饱受诟病的出租车暴利垄断模式被推到了舆论的风口浪尖。两会期间，不少代表委员呼吁出租车改革应还权于市场。国家发改委城市中心综合交通规划院院长张国华在接受本报记者专访时表示，移动因特网时代，出租车公司垄断经营制度建立的基础已不复存在，是时候打破出租车垄断了。中央可以考虑制定试点城市，突破现有制度的特权，鼓励探索优选的改革路径。地方政府也应该顶住既得利益集团的压力，拿出气魄，顺应时代发展。
观点一：专车「不黑」
1、为什么很多地方都将专车判定为「黑车」进行处罚?
张国华：现有的法律体系并未对「黑车」的判定给予明确的规定。一种看法认为车辆是否有运营资质是判定是否是黑车的关键，所以挂靠租赁公司的社会车辆参与专车服务是「黑车」。但现今存在的客运资质相关规定里也没有针对专车服务的条款，所以运营资质其实也并不能作为专车服务是否应判定为「黑车」的标准。
「黑车」与否的问题的关键还是在于监管方的理念。认为一切新兴的服务、产业没有与之匹配的法律法规及监管机制即不能做，这是计划经济的思维模式，这与十八届三中全会
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神和李克强总理强调的「要努力做到让市场 主体『法无禁止即可为』、让政府部门『法无授权不可为』」的精神是有差异的，也与强调「更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用」的《国家 新型城镇化规划》的思想相悖。
对于专车这样的移动因特网时代下产生的切实便利了人们出行的服务创新，监管方应该做的是尽快出台政策法规，在尽可能少干预其市场运营的前提下将其纳入到监管体制内，让人们能在有法律法规监管、有更好的服务、安全保障机制下享受到专车这种服务创新带来的便利。
2、中国对出租车行业的定位是怎样的?存在哪些进入门槛?
张国华：《城市公共交通分类标准(CJJ/T114—2007)》中，「出租汽车」与「常规公共汽车」、「地铁系统」并列，属于「城市道路公共交通」大类下的一个中类。通常，出租车被认为是城市公共交通中的辅助公共交通系统。
出租车管制通常有数量管制、价格管制及质量管制三类，我国的出租车管制包含所有这三类管制。首先，地方政府通过发放出租车运营许可证(即俗称的「出租车牌照」)对地方的出租车数量进行限制。其次，政府通过制定出租车价格标准对出租车进行价格管制，最后，通过《出租汽车经营服务管理规定》及各地方的相关法规对出租车的服务质量进行管制。
出租车行业进入的最大门槛在于牌照的获取，由于数量管制带来的牌照的稀缺性，及牌照发放在大部分地区都来自行政审批，其流程及决策皆不够透明，造成了出租车牌照难以获取。在我国许多地方的出租车牌照都被炒到了几十万的高价，也形成了畸形的出租车公司仅通过运营牌照即可获取高额利润的行业特征。
观点二：运营牌照的数量管制是暴利之源
3、出租车公司收取「份子钱」一直饱受质疑，甚至被形容是「躺着收钱」，中国现行的这种出租车营运模式是如何形成的?
张国华：「份子钱」的根源是出租车的管制机制。严格的数量管制导致出租车行业实质上的垄断经营，只有拥有稀缺的出租车牌照才能从事出租车运营。而社会经济发展带来的居民出行需求的大幅增加与出租车牌照的数量管制造成了出租车行业的供求不平衡，带来了大量的垄断收益，而这种收益就被有出租车牌照的人获取——各地居高不下的出租车牌照转让价格就是垄断收益的直接表现。
目前，除了温州等极个别城市对个体经营者发放外牌照外，大部分城市的出租车牌照都只能由出租车公司获取，于是，出租车公司成为了出租车市场垄断经营的最大获益者，仅通过牌照经营就能获取高额的垄断收益。「份子钱」很大程度上就是出租车车公司向出租车司机出让其牌照使用权收取的费 用，而由于牌照市场价值高，「份子钱」也随之升高，而为保证出租车的公共交通服务性质，价格管制又让出租车司机无法将「份子钱」上升带来的高成本转移给乘客，于是造成出租车司机从行业发展之初的高收入群体逐渐变为低收入群体。
观点三：打破垄断的条件已经具备
4、对于出租车行业的垄断问题，此前两任总理都有批示，但改革都未能破冰。不过，随着专车的兴起，人们似乎看到了垄断冰山的一角被撬动了，但反对声音也很多，有出租车行业协会提出「专车扰乱市场打破垄断恐失控」，这种担忧有必要吗?
张国华：从维护现在出租车业格局和少数利益集团垄断利益的角度看，这种担忧显然是必要的。
现有的出租车体制造成了政府、出租车司机、消费者「三输」而出租车公司「一赢」的局面。出租车 现有的政府数量管制、价格管制、服务质量管制及出租车公司的管理制度是基于传统出租车行业的一系列市场失灵，如严重的信息不对称使消费者无法有效获取出租 车服务质量的相关信息;服务一次性造成无后效性，无法对出租车行业带来提高服务的市场激励等。但移动因特网时代下通过打车软件等形式可以有效解决出租车的 信息不对称、服务无后效性等问题，传统的监管体制和出租车公司垄断经营制度建立的基础已不复存在。
移动因特网约车的兴起正是为打破出租车行业垄断，提高出租车市场竞争、效率和服务质量提供了良好的契机。这样的形势下，「专车扰乱市场打破垄断」带来的只有既得利益者垄断暴利的调整，对政府、对出租车司机、对乘客都将带来积极的影响。所以，地方政府应该顶住既得利益集团的压力，拿出气魄，顺应时代发展尽快拿出让移动因特网约车服务合法化经营与监管的政策法规。
5、现在打破出租车垄断似乎处在一种多方博弈的状态，虽然交通部都明确表示要推进改革，但各地积极性并不高，改革阻力如何破除?
张国华：出租车改革需要中央自上而下与地方自下而上的合力才能成功，而在中央表态推进改革的当下，除了致力于建设科技创新中心的城市主政者明确表态：「创新不是靠管出来的，也不是靠政府排计划排出来的，也不是靠资金扶持出来的，滴滴打车就是一种创新模式。」更多的地方城市政府尚处于观望状态。这一方面来自于地方出租车既得利益集团通常在地方具有较强影响力，为政府造成了一定压力，一方面也来自于处于重点维稳群体之一的出租车司机群体对自身利益维护给政府带来的压力。
在这样的情况下，一方面中央可以拿出更明确的行动，例如制定试点城市推进出租车改革，给地方主政者以信心和激励;另一方面，地方政府应放眼长远，在以人为本的新型城镇化战略下，在进一步让市场发挥决定性作用，理清政府与市场关系的改革深水期，出租车行业的成功改革势必成为全国的亮点与参考，也将成为地方政府的重要政绩。地方政府要干啃硬骨头，积极探索，在保证出租车服务质量与安全的前提下推进出租车市场的改革。
观点四：城市客运服务创新已箭在弦上
6、专车模式的根本，是充分调动了大量閒置的私家车资源，但交通部门否定私家车参与运营，您认为，专车发展还存在空间吗?
张国华：改革开放以来，我国的交通服务在从计划经济走向市场经济的道路上虽没有惊人的速度，但方向一直是肯定的。从1984年2月，国务院发布《关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》，从政策上第一次明确了私人购置货车从事汽车运输的合法性，到1994年，中国政府颁布了《汽车工业产业政策》，第一次将鼓励私人购买汽车写进政策文本，交通运输业的发展和管理都在从计划经济思维向市场经济稳步转变。所以可以乐观地讲，专车的合法化运营是个时间的问题。但不可否认，任何改革都是对既有利益格局的重新调整，道路必定会是曲折的。
在现阶段可能允许私家车参与专车运营有一定的难度，但在城市交通日益拥堵，私车数量激增、佔用大量道路资源但使用效率又及其低的情况下，如何让私车在城市运输中发挥更大的作用势必成为今后交通服务改革创新的重点领域。
在建立好服务监管体系的情况下，通过移动因特网新技术与大量使用效率低下城市小汽车相结合，参与城市客运进行服务创新已经箭在弦上。西方各发达国家纷纷出台鼓励居民拼车，移动因特网专车应用的鼻祖Uber在大部分国家都是基于私家车参与其服务，而我国部分大城市已经出现零散的自发私车拼车通勤的情况下，可以预见私家车参与专车或其他创新的交通服务并非不可能。但出租车行业的改革不可能一蹴而就，要循序渐进，在现阶段可能可以将重点先放在运营车辆专车服务的合法化上。
张国华则认为，在建立好服务监管体系的情况下，通过移动因特网新技术与大量使用效率低下城市小汽车相结合，参与城市客运进行服务创新已经箭在弦上。交通运输业的发展和管理一直在从计划经济思维向市场
观点五：可设试点城市推进改革
7、对于专车服务，政府应该如何监管? 未来专车有没有可能形成新的垄断?
张国华：对于专车服务，根本的还是要保障乘客的利益。而要保障乘客的利益，最根本的就是让市场机制发挥作用，给乘客充分的选择，乘客会通过自身选择实现出租车市场的优胜劣汰。在现有的出租车制度中，乘客确实缺乏话语权，但根本原因不是其未参与政策制定，而是其在出租车市场上没有选择，只能接受一种价格和同质的服务。要真正切实地保障乘客的利益就应该让市场机制最大化地发挥效用，放款数量、价格上的管制，让乘客可以根据自身对服务质量、价格等的偏好进行选择。
但在让市场机制发挥作用的同时，政府应做好自己守夜人的职责，制定基本的出租车服务标准，监管制度，并对违规行为进行严格的惩处。但政府的监管应以「法无禁止即可为」的负面清单思路出发，不人为设置准入门槛、数量限制扭曲市场。
出租车市场之所以现在有垄断是因为数量的限制。在充分竞争的出租车市场垄断很难出现，所以专车服务的垄断基本是个伪命题。可能有某种专车服务会因为优秀获得了较大的市场佔有率，如碳酸饮料的可口可乐，如快餐的麦当劳，但只要其能提供稳定、安全、价格合理的服务，对消费者没有损害，那么就没有必要对这种市场竞争的结果有何鼓励。
只要建立好充分自由、公平、竞争的市场经济制度环境，即鼓励企业家进行生产型创新，而不是寻租型创新的制度环境。这样的垄断是良性的垄断，但现在的垄断经营显然是寻租型的垄断。
8、如果推进出租车领域的改革，采用何种形式更好?
张国华：总体来讲，出租车行业的监管改革应基于交通部提出的「以人为本、鼓励创新、趋利避害、规范管理」的原则，结合时代、技术和产业的发展进步，制定出让市场在资源配置中起决定性作用的监管制度，推进创新驱动的新型城镇化战略。具体来讲，应特别关注以下几点：
放松管制，包括数量、价格两方面的管制，让市场机制可以充分发挥效用，满足居民出行多层次的需求;
顺应市场发展，尽快将移动因特网专车服务纳入监管体系，结束当前的专车运营在监管灰色地带的局面;
制定严格的服务标准，在放松数量管制的情况下仍然要保证出租车服务的安全性、可靠性及基本的服务标注;
注意信息安全的保障。移动因特网打车/专车软件记录了大量包含个人隐私的信息，相关信息哪些可供移动因特网公司进行商业应用、哪些应与监管机构共享以实现监管、哪些属于隐私必须严格保密，都需要有全面、具体、合理的规定。
具体的改革路径来讲，优选的依然是我国改革开放以来诸多领域改革成功采用的路径，通过在部分城市进行出租车改革的试点，通过授予试点城市突破现有制度的特权鼓励其探索优选的改革路径，然后将优秀的经验推广到全国。
人物介绍：
张国华，现任国家发改委城市中心综合交通规划院院长。博士，教授，高级规划师。社会兼职主要有：北京交通大学和北京建筑大学兼职教授、中国城市规划协会专家。
研究方向包括「产业·空间·交通」的新型协同规划技术体系、基于交通的新空间经济理论和新制度经济理论、综合交通枢纽整体规划设计、多层次轨道交通体系发展规划等新型城镇化发展规划领域。
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